2002]
Mubyarto
PENANGGULANGAN KEMISKINAN DI JAWA TENGAH DALAM ERA
OTONOMI DAERAH
Pendahuluan
Sejak era pembangunan ber-Pelita mulai tahun 1969 propinsi
Jawa Tengah “terjepit” di antara 2 propinsi
besar Jawa Barat-DKI Jakarta dan Jawa Timur, yang keduanya “maju
pesat” melalui industrialisasi yang berpusat di “Jabotabek” dan
Surabaya. Memang benar Jawa Tengah memperoleh “pelimpahan kemakmuran”
(trickle down) dari kemajuan propinsi-propinsi tetangganya ini,
tetapi pada saat yang sama juga menerima dampak negatif
karena menjadi pemasok tenaga kerja murah yang hanya dinikmati
mereka yang meninggalkan desanya. Akibatnya kemiskinan tetap luas dan
SDM-nya terdiri atas mereka yang “tersisa”, yang kualitasnya bukan
yang terbaik. Nilai Indek Pembangunan Manusia (IPM) Jawa Tengah tahun 1996
adalah 67,0 lebih rendah dari IPM Jakarta 76,1 dan Surabaya 72,1. IPM 5
ibukota propinsi di Jawa adalah sebagai berikut: (tabel 1)
Yang menarik, IPM Semarang kecuali dalam pendidikan selalu
lebih baik dari IPM Surabaya meskipun selalu lebih buruk dibanding 3 kota
lainnya yaitu Jakarta, Bandung, dan Yogyakarta. Amat jelas IPM kota
Semarang yang tinggi berbeda jauh sekali dengan IPM terburuk di Jawa
Tengah yaitu Brebes (60.5, 1996) dan Pemalang (56.1, 1999).
Kemiskinan di Jawa Tengah
Jika tingkat kemiskinan di Jawa Tengah di bagi 3, Kemiskinan
Tinggi, Sedang dan Rendah, maka pada tahun 1999 3 besar kabupaten
termiskin adalah Banjarnegara (52,4%), Blora (45,4%), dan Banyumas
(44,1%) dengan rata-rata 12 kabupaten termiskin mencatat tingkat
kemiskinan 38,3%, yang 1,5 kali lebih miskin ketimbang kemiskinan sedang
(25,8%) dan hampir 3 kali lebih miskin dibanding kemiskinan rendah
(13,1%). Dari tabel 2 adalah menarik membandingkan tingkat kemiskinan
tahun 1996 (sebelum krismon) dan tahun 1999 (setelah krismon). Ada
kabupaten yang dalam periode 3 tahun kemiskinannya berlipat dua (Banyumas)
bahkan di kabupaten Rembang meningkat 3 kali dari 5,1% menjadi
15,7%. Sebaliknya ada 3 kabupaten Sragen, Batang, dan Kudus,
yang tingkat kemiskinan penduduknya menurun meskipun kecil. Fenomena
pergeseran-pergeseran ini sangat penting bagi penentu kebijakan Pemerintah
Daerah propinsi yang harus terus menerus melakukan pemantauan kondisi
kesejahteraan rakyatnya, terma-suk mengadakan evaluasi program-program
penanggulangan kemiskinan, mana yang berjalan dan efektif dan mana yang
tidak efektif mencapai sasaran.
Kemiskinan Versi BKKBN
Jika
angka-angka kemiskinan yang disebut dan dianalisis di atas bersumber pada
taksiran angka kemiskinan “makro” berdasar penetapan garis kemiskinan
tertentu (pengeluaran pangan dan bukan pangan), sejak krismon 1997-98
dikenal angka-angka kemiskinan versi BKKBN dengan menjumlahkan angka
keluarga Pra-KS dan KS-I alasan ekonomi. Dengan menggunakan data BKKBN ini
diperoleh angka keluarga miskin di Jawa Tengah seperti terlihat pada tabel
2 kolom 3. Terlihat perbedaan antara taksiran jumlah penduduk miskin versi
BPS yang 26,07% tahun 1999 dengan data keluarga miskin versi BKKBN yang
mencapai 29,96%.
Sementara
itu SAKERTI 3 (Survei Aspek Kehidupan Rumah Tangga Indonesia) yang
dilakukan Pusat Penelitian Kependudukan UGM bekerjasama dengan Rand
Corporation Santa Monica (Juni – Oktober 2000) melaporkan tingkat
kemiskinan yang menurun di perkotaan Jawa Tengah dari 20,4% menjadi 14,3%
selama periode 1997-2000 meskipun di perdesaan meningkat dari13,7% menjadi
17,1%. Penemuan angka-angka kemiskinan dengan menggunakan garis kemiskinan
BPS yang disempurnakan ini merupakan hasil-hasil penelitian ekonomi
riil di 13 propinsi dengan mewawancarai 10.000 kepala keluarga (40.300
individu), sehingga dapat dibandingkan dengan
“mikro” data BKKBN.
Kriteria keluarga miskin
yang dipakai BKKBN pada awalnya memang bukan untuk mendata keluarga
miskin, tetapi untuk tugas operasional kantor/lembaga itu yakni program
keluarga berencana dan kemudian keluarga sejahtera. Tetapi dalam
perkem-bangannya, data tersebut dipakai sebagai pedoman dalam berbagai
macam program peningkatan kesejahteraan keluarga yaitu program
Takesra/Kukesra, dan sejak krismon 1997, program JPS OPK beras dan program
JPS lainnya. Dengan demikian besar kemungkinan terjadi kelebihan taksiran.
Taksiran keluarga miskin
yang “pesimistis” di daerah diduga ada kaitannya dengan usulan DAU dan
DAK pada pemerintah pusat. Dengan kata lain, data penduduk miskin tersebut
ditetapkan tinggi supaya dana yang masuk ke daerah juga besar. Menurut
pejabat di dinas sosial, memang petimbangan yang dipakai tidak jauh
berbeda dengan kondisi ketika diadakan pendataan desa miskin dalam program
IDT. Pada awalnya sedikit sekali yang mau mengakui daerah/desanya masuk
kategori miskin. Tetapi setelah mengetahui bahwa daerah/desa miskin itu
akan mendapatkan guliran dana, maka banyak kepala daerah/desa yang
berusaha meyakinkan daerah/desanya adalah miskin. Namun sumber di BKKBN
tidak sependapat jika angka kemiskinan yang diterbitkan dikaitkan dengan
guliran dana dari pusat. Menurutnya, yang penting bukanlah
mempertentangkan data/kriteria kemiskinan, tetapi bagaimana manfaat data
itu bagi program-program yang akan dilaksa-nakan. Menurutnya semakin
banyak kriteria akan semakin banyak pula informasi yang didapat, dan
karena itu akan semakin memperkaya wawasan. Namun diakuinya, bahwa saat
ini ada kesan bahwa data yang dikeluarkan BKKBN untuk melaksanakan program
dari pusat, dan data dari dinas-dinas di pemda untuk melaksanakan
program-program Pemerintah Daerah.
Selain masalah transparansi
yang sering dituduhkan pada penyelenggaraan program-program yang
dilaksanakan oleh pemerintah, kritik yang banyak dilontarkan dalam program
penanggulangan kemiskinan adalah dalam penentuan target sasaran, yaitu
dalam penentuan penduduk yang benar-benar miskin dan membutuhkan bantuan.
Data/ informasi penduduk miskin yang tepat dan akurat sangat menentukan
tepat tidaknya sasa-ran dan keberhasilan suatu program. Baik data dari
Badan Pusat Statistik, BKKBN, mau-pun Dinas Sosial, semuanya memiliki
kelebihan dan kelemahannya masing-masing.
BPS menyadari bahwa terdapat
beberapa kelemahan data/informasi tentang pendu-duk miskin yang
dihasilkannya sejak 1976 hingga 1999, dan karena itu tidak sepenuhnya
dapat dipakai sebagai dasar ketepatan pelaksanaan program bantuan pada
penduduk miskin (BPS, 2000). Baik data tentang penduduk miskin maupun
daftar desa tertinggal pada tahun 1993-1995 bersifat “makro” dan tidak
sampai pada nama individu dalam suatu daerah tertentu yang dapat
dikategorikan sebagai penduduk miskin.
Kriteria Kemiskinan Bank Dunia
Publikasi Bank Dunia Indonesia
Constructing a New Strategy for Poverty Reduction Oktober 2001 berisi
pembahasan komprehensif tentang agenda penanggulangan kemiskinan (poverty
reduction) di Indonesia. Salah satu tema yang dikemukakan adalah
perlunya memperluas definisi, fakta-fakta dan tujuan-tujuan dari program
anti kemiskinan. Selain “pujian” bahwa sampai dengan krisis 1997-98
Indonesia mampu mencapai hasil “spekta-kuler” dalam mengurangi jumlah
penduduk miskin, Bank Dunia juga memberikan kritik bahwa pendekatan yang
diterapkan Indonesia dalam penanggulangan kemiskinan terlalu
menitikberatkan pada target-target angka. Garis kemiskinan (poverty
line) misalnya, dite-kankan pada pengeluaran untuk memenuhi kebutuhan
hidup dalam arti yang sangat sempit. Target angka dikombinasikan dengan
pendekatan pembangunan yang bersifat atas-bawah (top-down approach)
telah mengesampingkan banyak dimensi kemiskinan yang mes-kipun sulit
diukur, tetapi sangat penting. Dengan
hanya melihat mereka yang secara statistik masuk dalam kategori di bawah
garis kemiskinan, pendekatan ini menyempitkan ruang lingkup kemiskinan dan
menjauhkan dari realitas penduduk miskin yang lebih dinamis.
Mengabaikan angka-angka dan
menjauhkan diri dari target-target matematik tentu juga tidak mungkin,
karena bagaimanapun angka-angka tetap diperlukan. Di lain pihak, terlalu
menitikberatkan pada pencapaian target-target statistik juga tidak
bijaksana karena terlalu menyederhanakan masalah. Bank Dunia kemudian
merekomendasikan penggunaan indikator-indikator pembangunan internasional
(International Development Goals indicators) yang disusun oleh
wakil-wakilnya dari komunitas internasional dan Indonesia termasuk salah
satu anggotanya. Perluasan target-target penanggulangan kemiskinan seperti
disarankan oleh Bank Dunia tersebut lebih terfokus pada kedalaman
target-target yang telah ditetapkan selama ini. Pada dimensi standar
kehidupan materiil misalnya, proporsi penduduk miskin (1999) adalah 27%,
sehingga kemungkinan target pada tahun 2004 adalah sebesar 13,5%.
Pada dimensi sumber daya manusia dapat juga dikembangkan
target-target misalnya angka tamat pendidikan dasar pada kelompok penduduk
paling miskin, tingkat kematian bayi maupun tingkat kesehatan. Demikian
pula akses terhadap prasarana, apakah akses kelompok paling miskin
terhadap sumber daya air maupun sanitasi dapat ditingkatkan lima tahun
mendatang, Dan yang tidak
kalah pentingnya apakah partisipasi kalangan penduduk miskin dalam
keputusan-keputusan politik setempat yang mempengaruhi kehidupan mereka
dapat ditingkatkan melalui program-program tertentu.
Selama kurun waktu 1975 –
1995 Indonesia dipuji-puji telah berhasil dalam mengurangi kemiskinan
terutama diukur melalui penurunan jumlah penduduk miskin dari 64,3% pada
tahun 1975 menjadi hanya 11,4% pada tahun 1995. Pada tahun yang sama umur
harapan hidup mengalami peningkatan dari 47,9 tahun menjadi 63,7 tahun,
angka kematian bayi per seribu kelahiran bisa ditekan dari 118 menjadi 51,
tingkat partisipasi sekolah dasar meningkat dari 75,6 menjadi 95,
dan tingkat partisipasi sekolah menengah juga meningkat dari 13 menjadi
55%.
Pendekatan
yang dipakai pemerintah selama ini lebih mementingkan target-target angka
untuk mencapai tujuan penanggulangan kemiskinan. Tanpa tujuan yang pasti
dan disepakati bersama oleh berbagai pelaku (stakeholder), maka
pelaksanaan program penang-gulangan kemiskinan hanya sekedar memenuhi
target-target yang bersifat sektoral belaka.
Kriteria Miskin Pada Era Otonomi Daerah
Sampai saat ini masih sulit untuk
membayangkan bahwa suatu daerah, baik propinsi, kabupaten, maupun desa,
memiliki program penanggulangan kemiskinan yang lebih baik daripada daerah
yang lain. Misalnya, propinsi A memiliki program penang-gulangan
kemiskinan yang jauh lebih baik dengan pencapaian target “X” persen
ketimbang propinsi B. Demikian pula untuk pemerintahan daerah di bawahnya
yaitu kabupaten dan desa. Sulit pula untuk dapat mengukur kinerja suatu
pemerintah daerah dikaitkan dengan pelaksanaan program-program
penanggulangan kemiskinan. Salah satu sebabnya adalah selain tidak/belum
adanya kesamaan persepsi dari dinas-dinas di pemerintah daerah juga
dipengaruhi oleh peranan pemerintah pusat yang masih sangat besar. Selama
ini sulit ditemukan publikasi dari pemerintah daerah untuk konsumsi
masyarakat umum menyang-kut permasalahan kinerja pembangunan yang ada di
daerah. Berbagai laporan tebal yang disusun instansi-instansi pemerintah
daerah lebih ditujukan untuk memenuhi tuntutan “administratif” dari
pusat sebagai “laporan kepada atasan”, dan bukan untuk masyarakat
daerah sendiri.
Salah satu tujuan otonomi daerah
adalah untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pengambilan
keputusan yang mempengaruhi kehidupan mereka. Di sisi lain, masalah
kemiskinan yang dihadapi oleh setiap daerah di Indonesia juga memiliki
karakteristik yang berbeda-beda. Dengan demikian, garis kemiskinan Sajogyo
misalnya mungkin saja tidak relevan diterapkan di daerah yang makanan
pokok penduduknya bukan beras, atau kriteria mengenai luas dan kondisi
lantai rumah yang dipakai BKKBN tentu tidak akan relevan diterapkan di
daerah yang rumah penduduknya kebanyakan berbentuk rumah panggung atau
perumahan nelayan yang terapung di pantai. Dengan kata lain keanekaragaman
budaya masyarakat perlu dipertimbangkan dalam menyusun data kemiskinan
suatu daerah.
Paradigma penanggulangan
kemiskinan pada era otonomi daerah saat ini adalah bahwa kebijakan atau
program anti kemiskinan akan dapat berhasil apabila “kaum miskin menjadi
aktor utama dalam perang melawan kemiskinan” (HS.Dillon: 2001). Untuk
membantu kaum miskin keluar dari lingkaran kemiskinan dibutuhkan
kepedulian, komit-men, kebijaksanaan, organisasi, dan program yang
tepat. Diperlukan pula sikap yang tidak memperlakukan orang miskin
sebagai obyek, tetapi sebagai subyek. “Orang miskin bukan orang yang
tidak memiliki apa-apa, melainkan orang yang memiliki sesuatu, walaupun
serba seadanya” (Mubyarto: 2001).
Disadari bahwa pendekatan sektoral
yang telah berlangsung selama ini kurang berhasil dalam menanggulangi
kemiskinan sebagaimana yang pernah dijalankan peme-rintah karena yang
dipakai sebagai kriteria adalah target-target sektoral. Sebagaimana
dikemukakan di atas, masing-masing instansi dalam pemerintahan mempunyai
kriteria penentuan orang miskin menurut “versi”nya masing-masing
sehingga kadang-kadang terdapat perbedaan-perbedaan besar.
Meskipun saat ini belum ada titik
temu “pola otonomi” yang disepakati antara peme-rintah pusat dan
daerah sehingga masih muncul tuntutan-tuntutan untuk mengkaji ulang UU
otonomi daerah, namun desentralisasi dan otonomi daerah sebenarnya telah
mulai berjalan. Daerah-daerah dan desa-desa sudah banyak yang dengan rasa
percaya diri yang tinggi mengeluarkan Perda/Perdes, semuanya disesuaikan
dengan kebutuhan, aspirasi masyarakat setempat, tuntutan-tuntutan, serta
prioritas-prioritas yang ada di lingkungan mereka. Banyak daerah sudah
mengeluarkan Perda tentang pembentukan BPD (Badan Perwakilan Desa), dan
bahkan sudah melakukan pemilihan serta melantik anggota-anggotanya. Di
beberapa daerah lain, karena bukan menjadi prioritas atau dianggap tidak
diperlukan, ada yang belum memilih anggota BPD termasuk belum membuat
Perda/ Perdesnya. Dalam era otonomi daerah tidak ada lagi
“penyeragaman”, kecuali untuk bidang-bidang tertentu seperti bidang
pendidikan, yang mengharuskan setiap daerah membuat Perda dan sekaligus
melaksanakannya.
Salah satu tujuan diberlakukannya
otonomi daerah adalah untuk meningkatkan partisipasi rakyat dalam
pengambilan keputusan tentang hal-hal yang menyangkut diri mereka.
Kewenangan yang lebih besar diberikan kepada pemerintah propinsi,
kabupaten maupun desa, agar lembaga-lembaga ini lebih kreatif menyusun
berbagai program pembangunan daerah sesuai potensi daerahnya
masing-masing. Asumsi yang menda-sarinya adalah bahwa pemerintah di daerah
lebih mengetahui potensi dan aspirasi yang dimiliki daerahnya. Dengan
kedekatan ini diharapkan produk kebijaksanaan yang dihasil-kan sesuai
dengan kebutuhan dan aspirasi rakyat setempat.
Seiring dengan jiwa dan semangat
otonomi daerah, dan kenyataan bahwa “daerah lebih mengetahui potensi
daerahnya masing-masing”, diperlukan re-orientasi peran baik pemerintah
pusat, daerah, maupun desa dalam program-program penanggulangan
kemis-kinan. Program penanggulangan kemiskinan pada era otonomi daerah
harus lebih mengan-dalkan kreativitas dan prakarsa daerah dan masyarakat
di daerah. Pemerintah pusat yang sebelumnya sangat dominan, harus berubah
menjadi sekedar pemberi fasilitas, pandangan dan pendampingan-pendampingan
bagi program-program penanggulangan kemiskinan.
Kesimpulan
Apakah
kriteria kemiskinan diperlukan pemerintah, dan apakah diperlukan indikator
tertentu bagi keluarga miskin? Untuk apa kriteria atau indikator
kemiskinan? Apakah agar program-program penanggulangan kemiskinan lebih
mengena sasaran? Jika kebijakan-kebijakan, strategi dan program-program
penanggulangan kemiskinan selama ini ternyata tidak efektif mencapai
sasaran, apakah berarti kriteria kemiskinan yang dipakai tidak
tepat atau indikatornya keliru? Apakah tidak tercapainya
sasaran-sasaran program penanggulangan kemiskinan selama ini tidak
disebabkan faktor-faktor lain, misalnya kurangnya kepedulian dan komitmen
para pelaksana program? Demikian banyak lagi pertanyaan serupa dapat
diajukan dewasa ini untuk lebih memastikan langkah-langkah apa yang
kiranya tepat dilakukan untuk memperbaiki kinerja program-program
penang-gulangan kemiskinan di masa datang khususnya pada era otonomi
daerah.
Pertama,
sudah cukup banyak program-program yang baik dan tepat sasaran di masa
lalu yang sepertinya diabaikan hanya karena setiap pejabat masa sekarang
merasa berhak menganggap semua program di masa lalu gagal. Jika
program-program di masa lalu dianggap semuanya gagal maka pejabat-pejabat
dan penentu kebijakan masa sekarang merasa harus mulai dari nol lagi.
Benarkah?
Kedua,
dalam era otonomi daerah pemerintah daerah yang paling dekat dengan
rakyat, yaitu pemerintah desa, harus benar-benar mendapat kepercayaan
untuk bersama rakyat menyusun program-program penanggulangan kemiskinan
yang paling tepat dan yang paling mengena pada sasaran. Kelompok-kelompok
masyarakat (Pokmas) yang berjumlah 135.000 buah yang dibentuk dalam
program IDT masih banyak yang berjalan dengan baik di daerah-daerah
seperti DIY dan Bali. Inilah Pokmas yang semestinya mendapat kepercayaan
untuk terus berkembang. Penduduk miskin tidak dapat “dientas-kan”,
tetapi pemerintah dapat membantu menciptakan iklim yang mendukung mereka
agar lebih mampu menanggulangi kemiskinan mereka. Penduduk miskin bukanlah
orang yang tidak mempunyai apa-apa tetapi memiliki serba sedikit modal
sosial untuk mengembang-kan diri.
Ketiga,
pemerintah tidak perlu terlalu merisaukan indikator kemiskinan dan
tidak perlu menetapkan kriteria-kriteria yang ketat dengan harapan
dapat menyampaikan pro-yek/program yang tepat bagi orang/penduduk miskin.
Namun setiap program yang dipra-karsai pemerintah harus cepat berubah
menjadi gerakan masyarakat dari, oleh, dan untuk meningkatkan
kesejahteraan masyarakat.
Prof. Dr. Mubyarto, Guru Besar FE-UGM, Kepala Pusat
Studi Ekonomi Pancasila UGM (PUSTEP-UGM)
Makalah
untuk pertemuan Diskusi Kelompok Fokus tentang Kajian Strategis Indikator
Kemiskinan, Balitbang Propinsi Jawa Tengah, 28 Oktober 2002.
Mubyarto,
1999, Reformasi Sistem Ekonomi, Aditya Media, Yogyakarta
Mubyarto,
2001, Prospek Otonomi Daerah dan Perekonomian Indonesia Pasca Krisis
Ekonomi, BPFE, Yogyakarta.
Penny,
D.H., 1989, Kemiskinan: Peranan Sistem Pasar, UI Press, Jakarta.
Allen,
Tim and Alan Thomas, 2000, Poverty and Development Into the Twenty
First Century, Oxford UP.
World
Bank, 2001, Indonesia Constructing A New Strategy for Poverty Reduction,
World Bank, Washington DC.
>>
Tulis komentar anda.....
